Оценка исполнения предписания об устранении нарушений
В соответствии с абз. 2 п. 7 Постановления № 336 после вступления в силу данного постановления по результатам контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием предписание об устранении нарушений может быть выдано в случае выявления нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ущерба обороне страны и безопасности государства.
При этом в силу абз. 6 пп. «а» п. 3 Постановления № 336 истечение срока исполнения указанного предписания может быть основанием для проведения внеплановой выездной проверки в случае невозможности оценки исполнения предписания в соответствии со сведениями и документами, имеющимися в распоряжении контрольного (надзорного) органа.
В пункте 5 Письма № Д24и-8436 отмечено: если в ходе контрольного (надзорного) мероприятия выявлены нарушения, не соответствующие положениям абз. 2 п. 7 Постановления № 336, то есть не влекущие непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ущерба обороне страны и безопасности государства, то такие нарушения фиксируются в акте соответствующего мероприятия, но предписание не выдается. При этом контролируемому лицу может быть объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.
Кроме того, согласно ч. 3 ст. 90 Закона № 248-ФЗ федеральными законами о видах контроля могут устанавливаться иные решения, принимаемые при проведении и по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, помимо решений, предусмотренных ч. 2 указанной статьи.
Чиновники разъясняют, что Постановлением № 336 не установлены ограничения на принятие контрольным (надзорным) органом таких решений по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, проведение которых допускается в соответствии с данным постановлением.
Определение угрозы причинения вреда
На основании пп. «а» п. 3 Постановления № 336 выявление фактов причинения вреда либо непосредственной угрозы причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ущерба обороне страны и безопасности государства является основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия.
В пункте 2 Письма № Д24и-8436 отмечено, что Законом № 248-ФЗ и Постановлением № 336 не предусмотрены критерии для определения непосредственной угрозы причинения вреда охраняемым законом ценностям. В указанном случае решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия принимается на основании оценки конкретных обстоятельств. При этом оценка дается органами прокуратуры при согласовании контрольного (надзорного) мероприятия.
В целях реализации положений Постановления № 336 понятие «непосредственная угроза» подразумевает высокую степень вероятности причинения соответствующего вреда в краткосрочной перспективе, то есть ситуацию, когда отсутствие мер реагирования контрольных (надзорных) органов неминуемо влечет наступление негативных последствий.
Чиновники ведомства отмечают, что данное понятие включает в себя прямую причинно-следственную связь между нарушением обязательных требований и причинением конкретным лицам (к примеру, жителям конкретного территориального образования, приобретателям конкретного товара) вреда определенной категории (к примеру, распространение конкретного заболевания, разрушение конкретного оборудования и так далее).
При определении факта причинения вреда или угрозы причинения тяжкого вреда здоровью и жизни рекомендовано учитывать положения Приказа Минздрава России от 24.04.2008 № 194н «Об утверждении медицинских критериев определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека».
Одновременно в письме разъясняется: если основанием для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, начатого до вступления в силу Постановления № 336, являлось наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, то по норме п. 7 Постановления № 336 контрольный (надзорный) орган принимает решение о завершении данного мероприятия на основании оценки соответствия таких сведений требованиям пп. «а» п. 3 указанного постановления.
«Звезда» на дверь
Одним из базовых принципов реформы контрольно-надзорной деятельности провозглашен риск-ориентированный подход. Его смысл в том, что форма и интенсивность контроля за деятельностью предприятия или учреждения напрямую зависят от рисков нанесения ущерба, возможных из-за несоблюдения обязательных требований хозяйствующим субъектом. Участники дискуссии согласились с тем, что существующая система индикаторов риска требует серьезной доработки. Как заявил Михаил Мишустин, в будущем «предстоит развивать систему отраслевых индикаторов, которые позволят заранее предусмотреть, какие объекты нуждаются во внимании и действовать на опережение, не ожидая возможных нарушений».
Четкое понимание правил игры в этой сфере необходимо всем — и самим контролерам, и бизнесу, и гражданам как конечным потребителям продуктов и услуг, уверена аудитор Счетной палаты РФ Светлана Орлова. «Бизнес тоже должен со своей стороны нести ответственность. Вот где-то отравились дети, где-то отравились взрослые. А люди ощущают, что качество услуг должно быть в компетенции контрольно-надзорных органов. Люди должны радоваться от того, что улучшается здравоохранение, образование, качество услуг, поэтому мы стараемся создать понятные правила игры для школ, больниц. Зачем их кошмарить, лучше научим их соблюдать эти правила», — говорит Светлана Орлова.
Принцип клиентоцентричности, подразумевающий, что конечный клиент любой проверки и любого профвизита — это обычный гражданин, потребитель товаров и услуг, лег в основу еще одной инициативы Миниэкономразвития. «Было бы полезно, если бы итоги профилактического визита выражались в наглядной оценке ведомствами того объекта, который они посетили. Одна из главных задач — информировать население о том, что их окружает с точки зрения безопасности. И в этом смысле наша идея состоит в том, чтобы после обязательных профилактических визитов ведомства выставляли «звезды», которые бы затем отражались, например, на сервисах карт», — предложил Алексей Херсонцев. Он уверен, что это мотивировало бы и бизнес, и граждан к более серьезному поведению.
«Одна из главных задач — информировать население о том, что их окружает с точки зрения безопасности. И в этом смысле наша идея состоит в том, чтобы после обязательных профилактических визитов ведомства выставляли «звезды», которые бы затем отражались, например, на сервисах карт», — предложил Алексей Херсонцев.
Сфера применения положений Постановления № 336
Постановлением № 336 определены особенности осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, к которым применяются положения федеральных законов:
-
от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ);
-
от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).
-
Кроме того, Постановлением № 336 регламентируется государственный контроль (надзор) за деятельностью органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, а также за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Согласно п. 1 Письма № Д24и-8436 указанные нормы применяются при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля вне зависимости от организационно-правовой формы контролируемого лица и распространяются в том числе на контрольную (надзорную) деятельность в отношении физических лиц.
Кроме того, отмечено, что положениями ч. 6 ст. 2 Закона № 248-ФЗ предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами отдельных федеральных органов государственной власти и госкорпорации «Росатом» самостоятельного порядка организации и осуществления отдельных видов контроля на подведомственных и иных объектах.
Ограничения, предусмотренные Постановлением № 336, не распространяются на организацию и осуществление государственного контроля (надзора) в соответствии с ч. 6 ст. 2 Закона № 248-ФЗ.
Цифровизация контроля
Контрольно-надзорная деятельность, как и многие другие сферы государственного регулирования, все больше уходит «в цифру». В частности, совершенствование IT-сервисов предусмотрено новой «Концепцией совершенствования госконтроля на 2024-2026 годы», рассказал заместитель директора Департамента регуляторной политики правительства РФ Андрей Придонный. Правда, пока этот документ «еще в невысокой степени готовности находится в Министерстве экономического развития», но идут его активные обсуждения со Счетной палатой, Советом Федерации, Госдумой, Генеральной прокуратурой и с бизнес-объединениями, уточнил он.
Одним из таких сервисов, пояснил Алексей Херсонцев, является доработка механизма обратной связи хозяйствующих субъектов с контрольными органами через портал Госуслуг. В качестве примера он привел сервис, позволяющий компаниям и учреждениям в досудебном порядке продлевать сроки исполнения предписаний или обжаловать установление категорий риска объектов. «Пока система обратной связи работает не так, как хотелось бы, но мы уверены, что вместе с коллегами из Минцифры добьемся более высокого качества работы данного инструмента», — заверил Алексей Херсонцев.
В числе «цифровых новинок», которые заработают уже в ближайшее время, Алексей Херсонцев назвал возможность обжалования проверок из личного кабинета на Госуслугах и новый сервис — систему «Дистанционный инспектор». «Эта тема будет активно продвигаться в 2024 году, сейчас она в работе по регионам. Фактически она позволяет в онлайн-режиме получать информацию о статусе ответов, выявленных нарушениях, создавать документы, и в целом без инспектора снимать показания по объекту и передавать их», — пояснил чиновник.
С 2024 года будет активно развиваться возможность обжалования проверок из личного кабинета на Госуслугах и новый сервис — система «Дистанционный инспектор».
«Мы последовательно идем по пути перевода в электронный вид всех этапов общения контролеров и бизнеса, начиная от присвоения категории риска и заканчивая надзором, цель этого — сделать систему контрольно-надзорной деятельности гласной, открытой, прозрачной. Это позволяет снизить репрессивный характер госконтроля и в конечном итоге благотворно сказывается на инвестиционном климате всей страны», — резюмировал Дмитрий Егупов.
Особенности проведения.
Контролируемое лицо имеет право (ст. 36 Закона № 248-ФЗ):
- присутствовать при проведении профилактического мероприятия, давать пояснения по вопросам его проведения (кроме мероприятий без взаимодействия);
- получать от контрольного (надзорного) органа, его должностных лиц информацию, которая относится к предмету профилактического мероприятия, и предоставление которой предусмотрено федеральными законами.
В свою очередь, инспектор не вправе препятствовать осуществлению контролируемым лицом, присутствующим при профилактическом мероприятии, фотосъемки, аудио и видеозаписи (если эти действия не запрещено федеральными законами и не создают препятствий для проведения указанных мероприятий) (ст. 37 Закона № 248-ФЗ).
По общему правилу при государственном контроле (надзоре) обязательно проведение:
- информирование;
- обобщение правоприменительной практики;
- объявление предостережения;
- консультирование;
- профилактический визит.
Контрольные (надзорные) органы при проведении профилактических мероприятий взаимодействуют с гражданами и организациями (т. е. прямой контакт) только в случаях, прямо установленных Законом № 248-ФЗ.
Профилактические мероприятия, в ходе которых происходит взаимодействие с контролируемыми лицами, проводят только с их согласия либо по их инициативе.
Перечисленные в начале профилактические мероприятия могут проводиться в отношении лицензиатов (ч. 3 ст. 2 Закона № 248-ФЗ).
Закон № 248-ФЗ допускает совместное проведение профилактических мероприятий инспекторами из разных органов, а также с госорганами местными властями.
Инспекторов, уполномоченных на проведение конкретного профилактического мероприятия, определяет решение контрольного (надзорного) органа о его проведении.
Положением о виде контроля может запрещать проведение контрольного (надзорного) мероприятия в отношении объектов контроля инспекторами, которые проводили профилактические мероприятия в отношении указанных объектов.
До 31 декабря 2021 года контрольные (надзорные) органы проводят профилактические мероприятия без утверждения программы профилактики причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (ч. 6 ст. 98 Закона № 248-ФЗ).
Вопрос о принятии решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий встаёт, если при проведении профилактических мероприятий установлено, что:
- объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
- или такой вред (ущерб) уже причинен.
Тогда инспектор незамедлительно направляет информацию об этом руководителю (его заму) контрольного (надзорного) органа или иному уполномоченному должностному лицу в соответствии с положением о виде контроля на принятие решения.
Проведение контрольного мероприятия при поступлении жалоб граждан
В соответствии с абз. 7 пп. «а» п. 3 Постановления № 336 поступление жалобы (жалоб) граждан за защитой (восстановлением) своих прав является основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в рамках регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и регионального государственного жилищного надзора.
В пункте 3 Письма № Д24и-8436 отмечено: в данном случае защита (восстановление) прав гражданина предполагает наличие прямой взаимосвязи между угрозой нарушения (фактом нарушения) обязательных требований и правами и законными интересами конкретного заявителя.
Разъясняется, что если жалоба гражданина (граждан) содержит сведения о нарушении контролируемым лицом обязательных требований, которые не повлекли причинение вреда (ущерба) или иным образом не нарушили права заявителя (заявителей), то проведение внепланового контрольного (надзорного) мероприятия не допускается.
Срок исполнения предписания об устранении нарушений
На основании абз. 1 п. 8 Постановления № 336 срок исполнения предписаний, выданных до вступления в силу и действующих на день вступления в силу указанного постановления, продлевается автоматически на 90 календарных дней со дня истечения срока его исполнения.
В пункте 6 Письма № Д24и-8436 отмечено: в случае если указанное предписание содержит требование об устранении нарушений, не соответствующее положениям абз. 2 п. 7 Постановления № 336, контрольный (надзорный) орган оценивает его исполнение только на основании имеющихся сведений и документов без проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий. Исключение – представление контролируемым лицом документов и (или) сведений об исполнении предписания в целях получения или возобновления ранее приостановленного действия лицензии, аккредитации или иного документа, имеющего разрешительный характер.
При этом если указанные сведения не являются достаточными для признания предписания об устранении нарушений исполненным, то в отношении контролируемого лица может быть объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.
Минимум проверок
Одной из ключевых задач в рамках реформы, как отметил в своем приветствии участникам Форума контрольных органов премьер-министр РФ Михаил Мишустин, является динамичное снижение административной нагрузки на предпринимателей и поддержка российского делового сообщества. Для этого в деятельность контролеров активно внедряются инструменты профилактики нарушений, которые все больше приходят на смену проверкам и штрафам.
По данным Минэкономразвития, в январе-августе 2023 года органы контроля провели 216,8 тыс. проверок, что на 12% меньше, чем за аналогичный период 2022 года. «Этот тренд ярко проявился уже в 2022 году, который стал поистине годом стратегического минимума проверок — их было проведено всего 339 тыс. Это на 62% меньше, чем в 2021 году и едва ли достигает четверти количества проверок, которые проводились в 2015 году. И пока что, по нашим прогнозам, в 2023 году проверок больше не станет, мы наоборот ожидаем снижение этого показателя еще в пределах 10% к уровню 2022 года», — заявил статс-секретарь — заместитель Министра экономического развития РФ Алексей Херсонцев.
2022 стал годом стратегического минимума проверок — их было проведено всего 339 тыс. Это на 62% меньше, чем в 2021 году и едва ли достигает четверти количества проверок, которые проводились в 2015 году
О снижении количества плановых и внеплановых контрольно-надзорных мероприятий заявили и представители прокуратуры. По решению генерального прокурора России повышен уровень согласования всех плановых и внеплановых проверок, все заявления на проведение плановой проверки рассматриваются только аппаратом прокуратуры субъекта, а внеплановые проверки хозяйствующих субъектов проводятся в исключительных случаях по согласованию с руководством местной прокуратуры, напомнил прокурор Санкт-Петербурга Виктор Мельник.
«В 2023 году прокурорами согласовано минимальное количество плановых проверок, около 90 тыс. Когда же мы только начинали проводить такую работу, количество плановых проверок превышало миллион, — подчеркнул заместитель начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ Дмитрий Егупов. — На протяжении двух последних лет мы также последовательно держим на минимальном уровне долю согласованных внеплановых контрольно-надзорных мероприятий»
Иллюстрацией применения новых подходов к контрольно-надзорным мероприятиям можно считать Санкт-Петербург. По данным Виктора Мельника, городская прокуратура в 2023 году отклонила порядка 70% из 13 тыс. поданных заявок на проведение плановых проверок и более 80% из 1,5 тыс. заявлений на внеплановые проверки. «Подобная оценка будет дана предложениям и на следующий год», — пообещал Виктор Мельник.
Упор на профилактику
Контрольно-надзорные органы все больше используют в своей деятельности инструменты, позволяющие компаниям и государственным учреждениями предотвратить нарушения обязательных требований — предостережения и профилактические визиты. И такой подход, как заявил Михаил Мишустин, «буквально на глазах меняет отношение к контрольным мероприятиям в том числе и среди предпринимателей».
По статистике Минэкономразвития, за 8 месяцев 2023 года проведено без малого 709 тыс. профилактических визитов, это почти на 200 тыс. больше, чем за весь 2022 год. Совсем недавно в арсенале контролеров появился новый инструмент — проведение профилактического визита по заявлению контролируемого лица. Мораторий на проверки бизнеса в отношении объектов, не относящихся к высоким и очень высоким рискам, косвенно послужил росту внимания, уделяемого контрольно-надзорными органами организациям бюджетной сферы — школам, детским садам и другим социальным учреждениям
«Бизнес и социальная сфера уже делят пополам внимание наших коллег из контрольных ведомств», — пояснил Алексей Херсонцев
за 8 месяцев 2023 года проведено почти 709 тыс. профилактических визитов, это на 200 тыс. больше, чем за весь 2022 год
По словам директора Департамента государственной политики в сфере лицензирования, контрольно-надзорной деятельности, аккредитации и саморегулирования Минэкономразвития Александра Вдовина, в 2023 году плановые контрольные мероприятия для бюджетных учреждений дошкольного и общего образования были заменены на обязательные профилактические визиты. Его итогом является предписание, указывающее руководителю учреждения на подлежащие устранению нарушения, а не штраф. В ближайшем будущем перечень таких учреждений будет расширен. Как рассказал Александр Вдовин, с 2024 года обязательными профвизитами будут заменены проверки государственных бюджетных учреждений здравоохранения и социального обеспечения детей, проект соответствующего нормативно-правового акта уже подготовлен.
Проведение профилактических и контрольных мероприятий без взаимодействия
На основании п. 10 Постановления № 336 допускается проведение контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, профилактических мероприятий, включая объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в установленных законом случаях.
При этом в соответствии с п. 7 Постановления № 336 исключается выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований по результатам контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, в том числе в случае, если на основании п. 3 ч. 3 ст. 74 Закона № 248-ФЗ федеральными законами о видах контроля установлена возможность выдачи предписаний по результатам наблюдения за соблюдением обязательных требований.
Кроме того, контрольный (надзорный) орган вправе предложить контролируемым лицам, в отношении которых предусмотрены ограничения на проведение контрольных (надзорных) мероприятий, проведение дополнительных профилактических визитов.
В пункте 4 Письма № Д24и-8436 чиновники рекомендуют предусмотреть внесение соответствующих изменений в программы профилактики нарушений обязательных требований (перечни профилактических мероприятий) на 2022 год без проведения их общественного обсуждения.